Relevant

Relevant

Interessant!

Aanleiding
Tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voor 2015 heb ik op vragen van mevrouw Schut-Welkzijn (VVD)
toegezegd om de eerdere informatie over het onderscheid tussen risque social en
risque professionnel met uw Kamer te delen en van een appreciatie te voorzien.
Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.

Tevens informeer ik uw Kamer over de stand van zaken met betrekking tot het
onderzoek naar knelpunten rond de loondoorbetaling bij ziekte en de actualisatie
van financiële effecten in overleg met het CPB.

Achtergrond risque social en risque professionnel
Het onderscheid tussen risque social en risque professionnel houdt in dat binnen
de sociale zekerheid een onderscheid wordt gemaakt tussen werknemers die
enerzijds door een arbeidsongeval of beroepsziekte arbeidsongeschikt worden en
anderzijds werknemers die door een andere (buiten het werk gelegen) oorzaak
arbeidsongeschikt worden. Dit onderscheid kan vervolgens op uiteenlopende
wijzen doorwerken in de uitkeringsvoorwaarden en/of de financieringswijze. Bij de
loondoorbetaling bij ziekte en in de WAO/WIA wordt een dergelijk onderscheid
niet gemaakt.

In de sociale nota 20011 zijn de argumenten voor en tegen een afzonderlijke
risque professionnelregeling toegelicht. Voor de volledigheid heb ik deze
argumenten als bijlage bij deze brief gevoegd. Deze argumenten voor en tegen
komen overeen met de belangrijkste punten die in de vakliteratuur worden
genoemd.2 In de bijlage ga ik daarnaast in op enkele aanvullende overwegingen.

Appreciatie onderscheid risque social en risque professionnel
In de Sociale Nota 2001 zijn wel de voor- en nadelen van een onderscheid tussen
risque social en risque professionnel uiteengezet, maar is daaraan geen
appreciatie verbonden. Naar aanleiding van een vraag van mw. Schut–Welkzijn
(VVD) heb ik uw Kamer toegezegd, mijn appreciatie ten aanzien van dit
onderscheid te geven. Gezien de verschillende voor- en nadelen ben ik geen
voorstander van een dergelijk onderscheid. Belangrijkste argument dat ik
daarvoor zie, en dat reeds door minister Veldkamp werd genoemd bij de invoering
van de WAO in 1967, is dat het niet beslissend dient te zijn hoe iemand
arbeidsongeschikt is geworden, maar de omstandigheid dat men
arbeidsongeschikt is geworden. Ongeacht de oorzaak van de
arbeidsongeschiktheid dienen door werkgever en werknemer gezamenlijk de
mogelijkheden tot re-integratie benut te worden en dient sprake te zijn van
dezelfde aanspraken.

Wanneer een dergelijk onderscheid wel wordt gemaakt, verwacht ik dat dit afleidt
van de gewenste gezamenlijke inzet op re-integratie. Werkgever en werknemer
hebben dan immers allereerst een (tegengesteld) belang bij de vaststelling of al
dan niet sprake is van een arbeidsongeval of beroepsziekte. Zeker bij
grensgevallen kan dit leiden tot conflicten en juridisering van het verzuim.
Daardoor zal de focus zich in eerste instantie richten op de oorzaak van de
arbeidsongeschiktheid en zal naar mijn verwachting de focus op re-integratie naar
achter schuiven. Vooral omdat in veel gevallen de scheidslijn tussen risque social
en risque professionnel niet helder en eenduidig te trekken zal zijn. Denk aan
mensen met psychische klachten of een hartinfarct, waar de oorzaak vaak niet
simpel is vast te stellen. Ongeveer een derde deel van het arbeidsgerelateerde
verzuim heeft te maken met psychische klachten. Ik verwacht dat zowel
werkgevers als werknemers dan eerst alle juridische paden zullen bewandelen
alvorens er op re-integratie ingezet wordt. Hierdoor zal de effectiviteit van het reintegratiebeleid
afnemen.

Daar komt bij dat bij voornoemd onderscheid werkgevers zich meer zullen
inspannen om werknemers te re-integreren die arbeidsongeschikt zijn geworden
door een arbeidsongeval of beroepsziekte, dan werknemers die ziek zijn geworden
door een buiten het werk gelegen oorzaak.

Of de arbeidsongeschiktheid wordt veroorzaakt door een arbeidsongeval, een
hartinfarct, een burn-out, een hernia of een sportblessure mag naar mijn mening
geen rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering, de financiering
van de uitkering en de inspanningen gericht op terugkeer naar het arbeidsproces.
Natuurlijk houd ik daarbij oog voor de bijeffecten. Mede in dat kader wordt nu
onderzoek verricht naar de loondoorbetaling bij ziekte.

Onderzoek loondoorbetaling bij ziekte
Tijdens de begrotingsbehandeling heeft mevrouw Schut-Welkzijn mij gevraagd op
welke termijn ik uw Kamer inzicht kan geven in de actualisatie van de financiële
effecten van het inkorten van de loondoorbetalingsplicht van twee naar één jaar,
en het hierbij betrekken van effectieve vormen van re-integratie bij ziekte. Ik heb
hierover contact gehad met het CPB en op basis hiervan verwacht ik de
actualisatie van de financiële effecten omtrent maart/april aan uw Kamer te
kunnen sturen.
Tot slot is in de procedurevergadering van de vaste Kamercommissie voor Sociale
Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om een preciezere duiding van het moment
waarop de onderzoeken naar de loondoorbetaling bij ziekte aan uw Kamer
aangeboden kunnen worden. Zoals recent ook aangegeven in antwoord op
Kamervragen van het lid Van Klaveren (PVV)3 streef ik ernaar om de uitkomsten
van de onderzoeken in de tweede helft van januari aan uw Kamer te zenden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Bijlage: Tekst uit Sociale nota 2001
7.1.3 Argumentatie beroepsrisico- of risque professionnelregelingen
Volgens sommigen hangt de internationaal hoge arbeidsongeschiktheid in ons
land (deels) samen met het feit, dat Nederland als enig land geen onderscheid
kent tussen beroepsrisico en sociaal risico. Anderzijds heeft de Nederlandse
politiek (laatstelijk nog in de enquête Buurmeijer) doelbewust tegen dit
onderscheid gekozen, om redenen van doelmatigheid en rechtvaardigheid. Hierbij
wordt voldaan aan een toezegging aan de Kamer om de voor- en nadelen van een
beroepsrisicostelsel op een rij te zetten. Een summiere toelichting van het begrip
«risque professionnel» gaat hieraan vooraf.

«Arbeidsgebonden» versus «risque professionnel»

Een aanzienlijk deel van de gezondheidsklachten van mensen die uitvallen uit het
arbeidsproces, houdt op enigerlei wijze verband met risico's op het werk. Dit geldt
bijvoorbeeld voor werkstress, ontstaan door overmatige werkdruk en/of
arbeidsconflicten, alsook voor aandoeningen die een gevolg zijn van langdurige en
overmatige krachtsinspanningen op het werk. In feite is het begrip
arbeidsgebonden aandoeningen vrij breed. In een literatuuronderzoek naar de
kosten verbonden aan bezwarende arbeidsomstandigheden in Nederland, werd
het arbeidsgebonden deel van het WAO-volume voor 1995 geschat op gemiddeld
35 procent.Dat begrip komt echter in omvang en reikwijdte zeker niet overeen
met de gevallen die men in de omringende landen binnen de
uitkeringsvoorwaarden van risque professionnel-regelingen zou accepteren.
Verzekeringstechnisch komen uitsluitend dié ziekten en ongevallen waarbij de
relatie met het werk (vrijwel) onomstotelijk vaststaat, in het kader van risque
professionnel voor vergoeding in aanmerking. In feite bieden die regelingen dus
slechts compensatie voor een beperkt deel van alle arbeidsgebonden klachten, te
weten arbeidsongevallen en beroepsziekten.
Beide begrippen zijn strak omlijnd en de in aanmerking komende beroepsziekten
in lijsten vastgelegd, met het doel een onbeheersbare stroom van aanspraken op
de verzekering te voorkomen. Het risque professionnel-aandeel in de totale
instroom van arbeidsongeschiktheidsregelingen bedraagt in Groot-Brittannië en
Duitsland naar schatting 10 à 15 procent, en betreft voornamelijk gedeeltelijk
arbeidsongeschikten. Risque professionnel-verzekeringen wortelen in het
aansprakelijkheidsrecht. Individuele werkgeversaansprakelijkheid wordt
vervangen door een collectieve regeling, waarbij de getroffen werknemer niet de
werkgever, maar diens verzekeraar aanspreekt. Werkgevers zijn verplicht
verzekerd tegen schade, die werknemers in hun werk oplopen ten gevolge van
arbeidsongevallen en beroepsziekten. Algemene regel is, dat de werkgever via
verplichte premieafdracht aan de verzekering gevrijwaard is van civiele
aansprakelijkheidsclaims, behoudens gevallen van opzet of grove nalatigheid. Dit
type verzekering heeft een ruimere functie dan de Nederlandse WAO: ook
preventie, revalidatie en teruggeleiding in het arbeidsproces behoren doorgaans
tot het takenpakket, dat geïntegreerd wordt uitgevoerd. Voor vergoeding komen
bijvoorbeeld ook kosten van medische zorg, thuiszorg en soms functieverandering
in aanmerking; nabestaanden van slachtoffers krijgen een periodieke uitkering.
Belangrijk kenmerk is dat de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid wegens
arbeidsongeval of beroepsziekte, hoger ligt dan bij volledige
arbeidsongeschiktheid die in het kader van risque social-regelingen wordt
gecompenseerd.
Uit tabel 7.64 blijkt, dat in 5 van de 10 onderscheiden landen de loonschade
ingeval van erkende arbeidsongevallen en beroepsziekten – bij volledige
arbeidsongeschiktheid – geheel wordt vergoed. Met uitzondering van Spanje
liggen risque social-uitkeringen beduidend lager. De hoogte van de risque socialuitkering
wordt in Oostenrijk en Italië mede bepaald door leeftijd en aantal
premiejaren, maar het maximum ligt duidelijk beneden risque professionneluitkeringsniveaus.
Ook in Duitsland is het aantal premiejaren bepalend, terwijl
Zweden de uitkeringsbedragen afstemt op de graad van arbeidsongeschiktheid. In
Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië en Italië is het belastingsysteem bovendien
gunstiger voor risque professionnel-uitkeringen dan voor risque socialuitkeringen.
Onderstaande opsomming van argumenten is gebaseerd op literatuuronderzoek
en op contacten met deskundige instanties in binnen- en buitenland.
Argumenten, aangevoerd door voorstanders van een afzonderlijke risque
professionnel-regeling
1. Dempt volume-risico's
Voor arbeidsongevallen is het niet mogelijk referteperioden en hoge
minimumarbeidsongeschiktheidspercentages te hanteren. Door een afzonderlijk
uitkeringsregime voor het beroepsrisico te hanteren, is het mogelijk voor het
sociaal risico wel hogere toetredingsdrempels te introduceren. Aangezien in
Nederland sociale en beroepsrisico's zijn geïntegreerd, kennen beide risico's zeer
lage toetredingsdrempels. Het is plausibel, dat een beroepsrisicostelsel per saldo
een beperkend effect heeft op het WAO-volume.
2. Brede oordeelsvorming over begrip «beroepsziekte»
Er vindt een doelmatige en afgewogen meningsvorming plaats over de vraag
welke gezondheidsrisico's exclusief tot de (financiële) verantwoordelijkheid van de
werkgever behoren. In elk land bestaat een breed samengesteld adviesorgaan,
voor de vaststelling en aanpassing van een standaardlijst van beroepsziekten.
Werkgevers- en werknemersorganisaties, alsmede medische wetenschappers
participeren in dit college, dat aan de overheid rapporteert. In het kader van de
Nederlandse en Britse civiele aansprakelijkheidsstelsels daarentegen, wordt het
oordeel (aan de hand van een individuele claim) aan de rechter overgelaten.
3. Sociale vrede in de onderneming
De sociale vrede in de onderneming wordt bevorderd en de zwakkere partij, in de
regel het slachtoffer van een ongeval of beroepsziekte, wordt beschermd. Dit is de
oorspronkelijke (en nog steeds actuele) argumentatie ten gunste van risque
professionnel. De verzekeraar, niét de werkgever wordt aangesproken. Indiening
van een claim is niet afhankelijk van de draagkracht van het slachtoffer. De
uitkomst van een proces is niet afhankelijk van de kwaliteit van wederzijdse
advocaten. Verkorting van de rechtsgang wordt bevorderd en er vindt een
besparing plaats op de kosten van advocaten en het juridisch apparaat.
4. Correcte schadeloosstelling van slachtoffers
Verlies aan verdiencapaciteit wordt tamelijk volledig financieel gecompenseerd,
hoewel minder ingeval van een beperkte mate van arbeidsongeschiktheid.
Aangezien inkomensderving ook effect kan hebben op de pensioenpositie, wordt
de uitkering na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd voortgezet.
5. Instemming werkgevers met exclusieve financiering
Behoudens specifieke doelbijdragen van de overheid in enkele landen, worden
risque professionnel-verzekeringen uitsluitend door werkgevers gefinancierd.
Aangezien het geheel van verzekerde gebeurtenissen rechtstreeks en
onomstreden tot de invloedssfeer van de werkgever behoort, vormt dit punt in de
diverse landen geen onderwerp van discussie. Er bestaat geen onvrede over
verplichte compensatie voor gebeurtenissen waar de werkgever geen invloed op
heeft, zoals bijvoorbeeld ski-ongevallen.
6. Rem op ongebreidelde claimcultuur
Het niveau van de sociale zekerheid is een beslissende factor als het gaat om
mogelijke ontwikkelingen ten aanzien van de financiële last van
aansprakelijkheidsverzekeringen, zoals in Nederland en Groot-Brittannië.
Als de uitkeringshoogte verslechtert, of de uitkering in tijdsduur wordt begrensd,
gaan uitkeringstrekkers eerder na of zij individueel wellicht (vroegere) werkgevers
aansprakelijk kunnen stellen. Een risque professionnel-verzekering biedt
organisatorisch en inhoudelijk de mogelijkheid om een grote stroom van claims te
voorkomen en tegelijkertijd dié mensen te compenseren die daadwerkelijk
inkomensschade lijden ten gevolge van (erkende) gezondheidsrisico's in het werk.
In Nederland zien wij een toenemende neiging tot claimcultuur onder
werknemers, aangezien de WAO-uitkering niet als voldoende
inkomenscompensatie wordt ervaren.
7. Calculeerbaarheid van risico's
Door Nederlandse verzekeraars wordt gewezen op het voordeel van «directe
verzekering» of «first party-verzekering» (beiden varianten van risque
professionnel) boven civiele werkgeversaansprakelijkheid, omdat dan uitsluitend
het risico dat zich een bepaalde gebeurtenis voordoet, hoeft te worden voorspeld.
De vraag of een werkgever daarvoor aansprakelijk kan worden gesteld, met alle
onzekerheid en kostbare en lange procedures van dien, doet dan niet terzake.
8. Geïntegreerde uitvoering
De gecombineerde inzet van preventie, medische en functionele revalidatie en
financiële compensatie is doelgericht. Streven naar kostenbeheersing leidt tot
efficiënte inzet van preventie-instrumenten. Statistische gegevens over
schademeldingen dienen als sturingsinformatie. Verzekeraars bouwen veel kennis
op omtrent arbeidsomstandigheden en preventiemogelijheden, teneinde een
correcte premiestelling en uitvoering van de verzekering te kunnen waarborgen.
Risque professionnelverzekering bevordert de ontwikkeling van de klinische
arbeidsgeneeskunde. Argumenten, aangevoerd door tegenstanders van een afzonderlijke risque
professionnel-regeling in Nederland, maar ook daarbuiten, heeft steeds de nodige kritiek bestaan op
risque professionnel-verzekeringen. De voornaamste punten van kritiek zijn:

1. Afbakening van arbeidsgebonden versus overige oorzaken is lastig probleem.
Zeer veel aandoeningen, en wellicht ook de meer moderne, kunnen zowel in als
buiten de arbeid ontstaan. In hoeverre wordt bijvoorbeeld stress door het werk
veroorzaakt? Een verzekeringskundige grens is meestal niet scherp te trekken en
daarom kunstmatig. Regelgeving zou complexer worden. Aan de
arbeidsongeschiktheidsbeoordeling wordt een extra criterium – dat een professioneel oordeel vergt – toegevoegd, waardoor een regeling moeilijker te handhaven zal zijn.
2. Te beperkte lijst van erkende beroepsziekten, en een te zware bewijslast voor
slachtoffers. Uit oogpunt van kostenbeheersing van – over het algemeen hoge – uitkeringen,
zullen verzekeraars (en werkgevers) er alles aan doen om de lijst van te
verzekeren gebeurtenissen zo beperkt mogelijk te houden. Dit geldt met name
voor beroepsziekten. Wanneer een aandoening niet op de standaardlijst
voorkomt, is het aan het slachtoffer om te bewijzen dat die aandoening
overtuigend met zijn arbeidsverleden samenhangt. Die bewijsvoering is, met het
oog op precedentwerking, uitermate zwaar.

3. Er is geen behoefte aan een afzonderlijke verzekering; algemene
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen kunnen reïntegratie, naast uitkeringen, net
zo goed verzorgen.
De reïntegratiefunctie werd in het verleden vooral vervuld door risque
professionnel-verzekeraars, maar is niet exclusief daaraan verbonden. Sommige
landen passen in het kader van de algemene (risque social)- verzekeringen
evenzeer reïntegratiemaatregelen toe.

4. Relatief hoge uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten verzwakken
de animo om weer (snel) aan het werk te gaan.
Gelet op het historisch gegeven dat risque professionnel-uitkeringen primair
dienen als substituut voor civiele aansprakelijkheid van werkgevers, is de
uitkering (bij volledige arbeidsongeschiktheid) doorgaans hoger dan bij risque
social-regelingen. Zie ook tabel 7.6.5 In het algemeen zal de drempel om actief
mee te werken aan werkhervatting geringer zijn naarmate de uitkering hoger ligt.

5. Het is onrechtvaardig om mensen met eenzelfde aandoening of handicap –
vanwege verschillende oorzaken – verschillend financieel te compenseren.
Een klassiek Nederlands argument, dat een rol speelde in de parlementaire
discussie vóór 1967 over de WAO. «Niet beslissend dient te zijn, hoe iemand
arbeidsongeschikt is geworden, maar de omstandigheid, dat men
arbeidsongeschikt is en dat dit maatschappelijke consequenties heeft [....]. Ieder
mens heeft recht op zelfontplooiing en op gelijke kansen. Het eerste beginsel
brengt met zich mee, dat ook de zieke, invalide en gehandicapte mensen,
ondanks hun lichamelijke ongelijkheid, toch maatschappelijk zoveel mogelijk
gelijke kansen dienen te hebben als gezonde mensen en dat in ieder geval niet
gediscrimineerd dient te worden naar de oorzaak van ziekte, invaliditeit en
handicap.

6. Labeling van arbeidsongeschikten
Invoering van twee sporen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen zou
belemmerend kunnen werken voor de arbeidsdeelname van diegenen die hun
aandoening hebben opgelopen in de privé-sfeer. Deze mensen zouden het label
kunnen krijgen van roekeloos gedrag of ongezonde leefstijl, hetgeen hun kans op
terugkeer in het arbeidsproces verkleint.

7. Dit type verzekeringen leidt door complexe regelgeving en
bezwaarschriftenprocedures tot onnodig veel bezwaar- en beroepsschriften, en
hoge administratieve lasten.
Dit argument werd tijdens het begrotingsdebat in december 1999 door de meeste
Kamerfracties aangevoerd. Aan de hand van literatuurstudie en analyse van
gegevens die uit Groot-Brittannië, België, Duitsland en Denemarken werden
opgevraagd, is niet zonder meer een bevestiging van dit argument te verkrijgen.
De ervaringen lopen uiteen. In Duitsland is geenszins sprake van een claimcultuur
in het kader van risque professionnel, ondanks dat die procedure gratis is. Het
aantal bezwaarschriften bedraagt jaarlijks minder dan 3 procent van het aantal
nieuwe schademeldingen. Ook in België worden weinig bezwaarschriften
ingediend, hoewel hierbij wordt aangetekend dat de vormvereisten ten aanzien
van beroepsziekten vrij zwaar zijn. In het kader van de Britse risque
professionnel-voorziening worden jaarlijks daarentegen circa 50 000 beslissingen
zo'n 15 000 bezwaarschriften ingediend.

8. Groei van administratieve lasten
Uitvoeringsorganen kunnen worden opgezadeld met een zeer bewerkelijke
keuzeproblematiek. In het buitenland zijn soms twee of zelfs drie
uitvoeringsinstanties bij het verstrekken van een uitkering betrokken. Deze
meervoudige uitvoeringsstructuur leidt tot afschuiven en ingewikkelde
verhaalprocedures. Splitsing van arbeidsongeschiktheidsregelingen zal naar
verwachting de opbouw van extra administratieve voorzieningen noodzakelijk
maken, die tot uitbreiding van financiële lasten van bedrijven kunnen leiden.

Aanvullende overwegingen
In aanvulling op het overzicht uit de Sociale Nota 2001 zijn in mijn ogen de
volgende drie noties van belang. Dit betreft punten waaraan in de Sociale Nota
2001 geen aandacht is besteed of die sindsdien zijn gewijzigd.
Allereerst is van belang dat ten tijde van de Sociale Nota 2001 de jaarlijkse
instroom in de WAO rond 100.000 personen lag. Dit was mede aanleiding voor de
vraag om de voor- en nadelen van het onderscheid tussen risque social en risque
professionnel in beeld te brengen. In de jaren daaraan voorafgaand waren al wel
uiteenlopende beleidsmaatregelen genomen, maar deze hadden wisselend succes.
Sinds 2001 is de jaarlijkse instroom in de WAO en later de WIA sterk afgenomen.
Dit is mede het gevolg van de Wet verbetering poortwachter, de verlenging van
de loondoorbetalingsperiode en de invoering van de WIA. In 2013 bedroeg de
instroom in de WIA 37.000 personen. In de evaluatie van de Wet WIA6 is
vastgesteld dat na de invoering van de WIA sprake is van een op activering
gericht arbeidsongeschiktheidsstelsel.
Ten tweede is van belang dat binnen de sociale zekerheid een specifieke
uitzondering bestaat op het uitgangspunt dat niet wordt gedifferentieerd naar
beroepsrisico. Er bestaat immers een specifieke regeling voor asbestslachtoffers.
Werknemers met de ziekte maligne mesothelioom of asbestose als gevolg van het
werken met asbest kunnen in aanmerking komen voor een tegemoetkoming op
grond van de regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers 2014 (Tas-regeling).
Voor deze uitzondering gelden specifieke redenen. Zo is van belang dat in een
niet verwaarloosbaar aantal gevallen het aansprakelijkheidsrecht geen soelaas
biedt doordat er geruime tijd kan liggen tussen de blootstelling aan asbest en het
optreden van de ziekte. In de tussenliggende periode kan de verjaringstermijn
zijn verstreken, de werkgever opgehouden zijn te bestaan, onvindbaar zijn of
failliet zijn gegaan. Daarnaast is het van belang geacht om nog een
tegemoetkoming te kunnen verstrekken bij leven van het asbestslachtoffer.
Tot slot speelt naast de sociale zekerheid het aansprakelijkheidsrecht een rol. In
het BW (artikel 7:658 BW) is de aansprakelijkheid van de werkgever ten opzichte
van zijn werknemer vastgelegd. Deze aansprakelijkheid heeft betrekking op de
schade die de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden lijdt, door
arbeidsongevallen of beroepsziekten. Deze aansprakelijkheid kan daarom gezien
worden als een risque professionnelregeling buiten de sociale zekerheid. In
vervolg op het SER-advies over het stelsel voor gezond en veilig werken (2012)
wordt momenteel bezien of de procesgang ten aanzien van deze vorm van
aansprakelijkheid kan worden verbeterd.

Datum 7 januari 2015